包河区人大

人大常委会议事规则是指常委会举行会议、讨论决定问题时，必须遵循的准则，是人大常委会在党的领导下按照民主集中制原则，依法履行职责的一种机制上的规范。制定议事规则是适应社会主义民主政治的需要，对人大常委会会议的召开，议案的提出和审议，听取和审议报告，质询，特定问题调查，发言、表决等内容都作出明确的规定，同时，确立会议公开制度、列席制度、公民旁听制度和有关报告及审议意见处理情况的通报制度、公布制度等，其实施有利于提高人大常委会会议的审议质量，有利于扩大公民有序的政治参与，保障人大常委会依法行使职权，推进常委会工作的规范化、程序化和决策的民主化、科学化。

1、议事规则的制定及其法律依据。为了规范区人大常委会的议事程序，提高议事效率，我区人大常委会于1998年制定了常委会议事规则，议事规则是根据《宪法》、《地方组织法》和常委会长期工作的实践经验制定的。2003年3月，新一届人大常委会又根据新形势新要求进行了修改完善。《监督法》颁布实施后，我区人大常委会为适应《监督法》的规定又一次进行了修改完善，以符合《监督法》的精神，进一步规范人大常委会工作。实践证明，议事规则的实施有利于常委会按照制度化、规范化、程序化的要求依法开展工作。

2、议事规则的主要内容及修改完善情况。我区人大常委会议事规则全文分九章共33条，即总则、会议的召开、听取和审议专项工作报告、议案的提出和审议、人事任免和撤职案的审议和决定、质询、特定问题调查、发言和表决、附则。与以往的《议事规则》相比，修改的重点有四处：一是在“会议的召开”一章，根据《监督法》规定的时间要求进行了完善，明确了“一府两院”提请审议材料的送达时限。二是突出了“专项报告”，因为《监督法》将“听取和审议专项工作报告”作为人大监督的主要形式，所以将原第五章“听取和审议专项工作报告”调至第三章，并增加了专项工作报告议题确定的6个途径，对审议意见、决议、决定的形成和办理提出了新的要求，增加了新的内容，并提出了向代表通报和向社会公布的要求；三是增加了“特定问题调查”一章；四是在“发言和表决”一章中，修改了表决方式（即：常务委员会会议表决议案和决议、决定时，可以采用无记名投票、举手和电子表决器等方式，人事任命和撤职案的表决一律采用无记名投票表决方式进行），明确了人事任命和撤职案的表决必须采用无记名投票表决方式进行。

为了配合《议事规则》的实施，我们对《规则》实施中的一些重要环节进行了细化，制定或修改了《办理区人大常委会审议意见的规定》、《讨论决定本行政区域内重大事项的规定》和《任免地方国家机关工作人员办法》等配套制度。这些制度成为《议事规则》非常重要的组成部分。尤其在《办理区人大常委会审议意见的规定》中，修改并增加了“常务委员会对专项工作报告的审议意见，由主任会议研究确定，主任或副主任签发，交由区人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。常务委员会认为必要时，可以对审议的专项工作报告作出决议、决定，印发区人民政府、人民法院或者人民检察院组织实施”的内容；其二，我们结合《包河区人大常委会机关贯彻实施〈监督法〉若干意见》的实施，增加了“对专项工作报告、计划预算执行、审计报告等审议意见应在两个月内研究处理，执法检查报告及其审议意见应在四个月内研究处理”的时限规定；其三，为体现《监督法》所规定的监督公开原则，增加了“常务委员会将审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议、决定情况的报告，向区人大代表通报并向社会公布”的规定。

一是人数法定原则。如议事规则第三条规定：“常务委员会会议必须有全体组成人员过半数出席始得举行。”第十三、十九、二十一、二十五条规定：“常务委员会组成人员三人以上联名可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案；常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出本条所列国家机关工作人员的撤职案；常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对区人民政府及其部门、人民法院、人民检察院的质询案；五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会。”第三十条规定：“表决议案和决议决定由常务委员会全体组成人员过半数通过。”这些规定中，组成人员的数量是法定的，必须“过半数、三人以上、五分之一以上”等也是法定的。

二是程序法定原则。如议事规则第十六条规定：“列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提议案的机关或提议案人要求撤回的，经常务委员会组成人员的多数同意，对该议案的审议即行终止。”也就是说，议案一旦列入常委会会议议程，就已经进入审议程序，要撤回议案就必须按程序办，不能说撤就撤。第三十条规定：“常务委员会会议表决议案和决议、决定时，可以采用无记名投票、举手和电子表决器等方式，人事任命和撤职案的表决一律采用无记名投票表决方式进行，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。表决结果由会议主持人当场宣布。”这些都是法定程序，必须执行。

三是发扬民主原则。这一原则在讨论决定问题的议事过程中既是组织原则，又是会议制度。会议既讲民主又讲集中。如议事规则第二条规定：“常务委员会会议审议议案、报告、决定问题，坚持民主集中制的原则，充分发扬民主，严格依法办事。”第二十九条规定：“常务委员会组成人员和列席人员在会议中应围绕议题，积极发表意见。”

四是议事平等原则。这是指在常委会各种会议上，所有组成人员在讨论决定问题时都享有平等的审议权、发言权和表决权，都可以按民主集中制原则充分发表意见，平等地决定问题。如议事规则第29条规定：“常务委员会组成人员、应邀列席会议的代表在常务委员会会议上的发言或表决，不受法律追究。”又如议事规则第十三、十九、二十一、二十五条所规定的提议案、撤职案、质询案、组织特定问题调查委员会的三人以上、五分之一以上人数，作为提案权，只有法定人数的限定，而不论提案人的职务是常委会主任、副主任还是委员。

五是多数决定原则。这个原则在议事规则中是核心问题。它要求常委会会议在依法作出决议、决定或任免表决时，在任何情况下一旦议案付之表决，结果只能以符合法定人数的较多数组成人员的意见为准，即坚持少数服从多数的原则，同时允许保留少数人的意见，绝不能个人说了算。如议事规则第30条规定：“常务委员会会议表决议案和决议、决定由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”

六是议事公开原则。如议事规则第7条规定：“常务委员会举行会议时，区人民政府、人民法院和人民检察院的负责人，常务委员会各工作机构的负责人列席会议；有议题的部门、单位负责人，镇人大主席、副主席，街道人大工委主任、副主任，区人大代表以及其他有关人员可以应邀列席会议。公民通过申请批准可以旁听会议。”第8条规定：“常务委员会听取和审议区人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告的年度计划，经主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”第12条规定：“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议、决定情况的报告，向区人大代表通报并向社会公布。”通过公开会议有关内容这一形式，主动接受基层人大、代表和社会的监督。

通过修改完善常委会议事规则，使我区人大常委会的审议机制得到不断完善，较好地实现了审议监督由单纯审议向连续性综合监督的转变。常委会紧紧围绕事关全区改革发展稳定大局、广大人民群众普遍关注和影响社会和谐的突出问题，改进方式，规范程序，加大力度，连续监督，形成了“精选议题—专题调查—会议审议—意见转达—跟踪问效”的监督机制，加大了审议监督力度，全面提升常委会会议质量，进一步促进了常委会审议成果的落实，在推进我区经济社会和民主法制建设中取得了明显成效。

1、改进监督方式。每次常委会会议前，我们都围绕议题分组进行深入细致的调研，广泛征询基层及群众意见，确保客观、真实，以增强审议的科学性、针对性，努力提高审议质量和监督实效。其次，每次执法检查均成立执法检查组，利用一周时间，采取座谈、走访、问卷、听取汇报等多种形式，全面了解法律法规执行情况，并形成专项报告提交常委会会议审议。同时，常委会坚持公开透明原则，不断改进工作，将监督工作的议题、审议意见及办理落实情况，及时向社会公开，并向代表通报，自觉接受代表和广大人民群众的监督，以此推动和促进监督工作依法、及时、有效开展。我们还邀请代表列席常委会会议、参与常委会组织的执法检查、视察、调研等活动，担任常委会和街道人大工委委员，向代表寄发意见、建议表，及时收集和征求代表对常委会审议专项工作报告、视察、执法检查情况及各方面工作的意见与建议，自觉接受代表监督，充分发挥代表参与管理国家和社会事务的作用。

2、增强审议监督效果。按照《监督法》的要求，常委会对重点议题采用“审议意见书”的监督方式，使监督的效果更加明显。去年共发出关于国民经济和社会发展计划、教育、科技、城市房屋拆迁管理、村改居转型等8份审议意见书，提出意见32条，并要求政府严格按时限办理。从督查结果看，区政府均在规定期限内研究办理解决并以书面形式报告，各项审议意见基本上得到了有效落实，短期内难以解决的也拟定了整改计划。如关于村改居转型工作的审议意见发出后，区政府认真落实，较好地解决了加快农转非工作、失地农民的生活保障、社区工作经费、社区办公用房达标等问题。

3、加大重点工作监督力度。常委会加大专项报告审议力度，以促进重点工作。一年来，常委会听取和审议了区政府关于工业经济发展、旧城旧村改造、劳动和社会保障、第三产业发展等18项专项工作报告。在审议前又先后对招商引资和项目建设投产、社会主义新农村建设、市容创建、防汛等工作，深入基层开展视察和调研，了解情况，增强工作针对性，推动政府各项决策部署的全面落实。根据常委会的视察意见，区政府在招商引资、新农村建设等方面进一步创新思路，深入推进。同时常委会还首次对部门当年预算执行情况和下年度预算编制情况进行调研，深入了解全区财政体制情况、预算外资金收支管理情况、年度预算编制和执行情况，为审查和批准新一年预算提供了依据，也使人大及其常委会对预算的监督由事中、事后监督，逐步向全程监督延伸。

4、促进法律法规贯彻实施。去年常委会先后对《义务教育法》、《农村五保供养工作条例》、《合肥市城市房屋拆迁管理办法》等法律法规的贯彻实施情况开展执法检查。通过审议执法检查报告，提出审议意见，促使区政府及时、有效解决了免除义务教育阶段学杂费后的资金缺口问题，拨专项资金帮助学校化解债务，进一步推动了义务教育均衡发展；确保了五保供养补助经费的定时足额发放，加大了对部分镇敬老院的规划建设力度，改善了五保老人的居住环境，提高了集中供养率，敬老院服务水平和服务质量进一步提升。同时，常委会切实加强司法监督，听取和审议了区法院行政审判、区检察院预防职务犯罪情况的专项工作报告，依照有关法律规定，积极开展规范性文件备案审查工作，成立工作机构，规范上报、接收程序及审查流程，促进了司法工作的有效开展。

5、依法决定重大事项。我们根据《讨论决定本行政区域内重大事项的规定》，明确界定重大事项的内容和范围，把重大事项划分为三类：第一类是由人大常委会讨论并作出相应决议、决定的事项，第二类是由常委会审议，必要时才作出决议、决定的事项，第三类是常委会不进行讨论，只要求“一府两院”报告或备案的事项。由于及时制定出台了《规定》，使重大事项决定权的行使有章可循，具有更强的可操作性。去年一年，常委会围绕全区工作大局，切实抓住一些事关国计民生和全区长远性、根本性的重大事项，依法进行审议，共作出决议决定7项。如进一步强化区国民经济和社会发展计划及财政预决算的严肃性、权威性和执行刚性，常委会依法审查批准了上年度区本级财政决算，审议上年度本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告，并作出决议；根据全年财政收入增长和我区建设发展需要，适时作出关于调整当年区本级财政预算支出的决定，并要求重新调整超收罚没收入的分配使用方案。对于国民经济和社会发展计划执行情况的报告，常委会认真审议后就开展土地清查工作、统筹推进社会主义新农村建设、深入实施12项民生工程以及下半年社会事业发展计划等方面提出意见，区政府高度重视，及时予以调整和完善。区域内行政范围调整是关系全区长远性的大事，常委会在全面调研的基础上，认真听取和审议了区政府《关于调整我区行政区划情况报告》，在对调整方案进一步修改完善后，依法作出同意调整我区行政区划的决定，要求区政府进一步明晰区域发展定位，优化资源配置；妥善处理好债权债务问题，确保平稳过渡；精心组织实施，依法稳妥操作。区划调整后，常委会对各街、镇情况再次进行调研并形成报告，提出的“优化空间布局、明确骆岗街道和包河工业区运行机制、重新确定财政体制、加强基层人大建设”等建议均得到很好的落实。

六是依法任免干部。常委会严格按照《任免地方国家机关工作人员办法》的规定，在提请任免国家机关工作人员时，认真做好任免前的各项准备工作，坚持对被任命人员进行任前法律知识考试、作供职报告、颁发任命书、作表态发言。通过具体环节的衔接、法定程序的履行，有效增强了被任命干部的人大意识、法律意识和勤政廉政意识。一年来，共任免国家机关工作人员104人次，其中接受辞职2人，任免常委会各工作机构组成人员40人次，政府副区长1人，决定代理区长1人，法院副院长1人，政府组成部门负责人29人次，街道人大工委组成人员30人次，为新一届人大常委会和“一府两院”开展工作提供了组织保障。

一是充分发挥法定监督手段的作用问题。虽然《监督法》等法律法规规定了多种监督手段，但一些刚性的手段很少或者从未使用过，如询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。各级人大及其常委会应该从增加监督效果、促进“一府两院”工作、维护人民群众根本利益的角度出发，充分发挥这些监督手段在人大常委会监督工作中的作用。比如质询，尽管有些地方人代会、地方人大常委会会议上提出过质询案，但数量很少。在我国，人大及其常委会和“一府两院”的目的都是为人民服务，质询也是为了把工作搞好，并不是为了把“一府两院”的负责人拉下马。有些地方在实践中做过探索，即“一府两院”或其有关部门答复了质询后，如果人大代表或人大常委会组成人员不满意，就给受质询机关或部门一定时间改进工作，之后再在常委会会议上听取答复。实践证明，这种做法取得了很好的效果，是符合人大及其常委会和“一府两院”及其有关部门共同目的的，也达到了提出质询案的最终目的。

二是在法律规定的监督范围内探索创新的问题。《监督法》对人大常委会的监督行为给予了规范，各地各级人大常委会可以在规范的范围内对一些监督形式进行深化、细化。我们可以参考和借鉴有些地方的做法，比如，可以制定审议意见书办法、执法检查监督书办法、视察建议书办法等，跟踪督促落实；对听取什么专项报告进行常委会票决制，对年度监督工作的议题征求全体本级人大代表的意见建议，以体现公开原则，充分发扬民主；就人民群众普遍关心的热点难点问题，可适时对政府主要负责人进行询问；加强对人大选举和任命的国家机关工作人员的履职监督，可以结合工作评议组织口头或书面述职。

三是重大事项决定权的正确大胆使用的问题。决定权是各级人大常委会一项非常重要的职权，但是由于种种原因，人大重大事项决定权的行使多为程序性的，在一些重大事项的讨论决定方面还存在缺位现象，在一定程度上影响了人大常委会监督的效果。我们认为，新形势下依法正确行使重大事项决定权，应该正确处理好与党委领导权、政府行政权、“两院”司法权之间的关系。其一，要争取党委支持地方国家权力机关依法行使决定权。当前，在实际工作中存在着有些应由人大常委会决定的事项，却由党委、政府联合行文实施的情况，这种体制是长期历史形成的，有着巨大的惯性，普遍比较习惯，也被视作当然。这就要求一方面党委要充分尊重地方人大的法定权力和地位，对该属人大决定的事情一定要让人大去决定，一方面人大也要列出行政区域内重大事项的内容和范围，主动向党委请示汇报。其二，“一府两院”要尊重人大行使重大事项决定权。“一府两院”由人大产生，对人大负责，接受人大监督，重大事项应及时向人大报告和备案，主动争取人大的支持，不能错位、越权，更不能擅自作出本该人大才能决定的重大事项。其三，各级人大常委会要理直气壮地行使好重大事项决定权。作为地方人大及其常委会应该严格按照宪法和法律的有关规定，依法大胆地行使职权，不该放的绝对不放。对于“一府两院”的失误，越权的决议、决定，要依法予以纠正，后果严重的要敢于采取刚性手段，依法进行处理。

完善议事规则 提高监督水平

完善议事规则提高监督水平